Для чего были созданы совнархозы какие последствия это имело
Совнархозы
Совнархо́зы, сове́ты наро́дного хозя́йства (СНХ) — органы государственного управления во всех сферах народного хозяйства СССР.
В советской истории совнархозы существовали в течение двух периодов, разделённых по времени.
Содержание
Совнархозы в 1917—1932 годах
Главной задачей ВСНХ и совнархозов было возрождение разорённого разрухой народного хозяйства, в частности:
Положение предусматривало создание в каждом местном совнархозе 14 секций: государственного хозяйства и банков; топлива; по обработке металлов; по обработке волокнистых веществ; бумажных изделий; дерева; минеральных веществ; химического производства; строительных работ; транспорта; сельского хозяйства; продовольствия и потребления. При необходимости могли быть образованы и другие секции.
Каждая секция имела 4 главных отдела: организационный (его функции — управление, финансирование, техническая организация предприятий); снабжения и распределения; труда; статистики. Совнархоз избирал исполнительный комитет и его президиум в качестве руководящего органа. Постановления совнаркома были обязательны для исполнения всеми учреждениями и предприятиями; отменить их мог только ВСНХ.
Для выработки принципиальных решений и координации работ проводились съезды совнархозов. На первых трёх таких съездах (с мая 1918 по январь 1920 года) выступил председатель Совнаркома В.И. Ленин. По мере проведения в стране национализации расширялся круг предприятий, попадавших в государственный сектор экономики и тем самым входивших в сферу влияния совнархозов.
Аналогичные системы совнархозов существовали во всех советских республиках. В соответствии с Договором об образовании СССР был создан Высший совет народного хозяйства СССР как союзно-республиканский наркомат, руководивший деятельностью ВСНХ союзных республик. Таким образом управление государственной промышленностью всей страны было сосредоточено в едином центре, что давало возможность проводить единую экономическую политику на всей территории СССР.
Совнархозы в 1957—1965 годы
Децентрализация управления
По мнению инициаторов реформы, главным преимуществом территориальной системы управления было приближение руководства промышленностью и строительством к низовым звеньям экономической системы — предприятиям и объединениям. Также предполагалось, что совнархозы, будучи не связаны ведомственными барьерами, обеспечат комплексный подход к развитию территорий, что имело немаловажное значение, особенно для отдалённых от центра, экономически неразвитых регионов.
Укрупнение
Начиная с 1960 года в системе совнархозов начался процесс централизации:
СОВЕТЫ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА (СОВНАРХОЗЫ)
Органы территориального управления советским хозяйством в 1917-1932 и 1957-1965 гг.
В ходе Октябрьской революции 1917 г. совнархозы стали создаваться советами для управления хозяйством, проводили на местах политику Высшего совета народного хозяйства. В 1932 г. их функции переданы подразделениям экономических наркоматов. Централизауция управления экономикой в 30-50-е гг. привела к росту бюрократизации, отрыву управления от местных нужд. Размещение новых предприятий часто было непродуманным – предприятия–смежники располагались за тысячи километров друг от друга, и продукцию приходилось возить через всю необъятную страну.
14 февраля 1957 г. пленум ЦК КПСС постановил “осуществить мероприятия по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью и строительством. имея в виду приближение руководства к экономическим районам. ” После дискуссии в прессе о принципах управления 10 мая 1957 г. была осуществлена реформа управления. Если раньше предприятия подчинялись министерствам, организованным по отраслям, то теперь они поступали в ведение территориальных органов управления – совнархозов. Министерства распускались, и на их месте оставались только небольшие комитеты, отвечавшие за общее планирование, научно-техническую политику в той или иной отрасли и общую координацию работы предприятий одной отрасли.
Переход от министерств к совнархозам обеспечил более рациональное расходование ресурсов регионов и размещение предприятий. Но поскольку политическая система СССР оставалась авторитарной, не удалось приблизить чиновников к нуждам населения, сделать их зависимыми от него. Зато теперь хозяйственные органы попали в полную зависимость от территориальных партийных организаций. Подчинение экономики регионам ослабляло межрегиональные связи в СССР, способствовало местничеству, то есть преобладанию региональных интересов над общенациональными. Но Хрущев считал, что еще большей опасностью является ведомственность, то есть преобладание интересов центральной отраслевой бюрократии.
После отстранения Хрущева от власти новое руководство во главе с Л. Брежневым и А. Косыгиным сочло, что местничество – более серьезная проблема, и вернулось к отраслевой системе управления.
История создания совнархозов. Деятельность и ликвидация совнархозов
Совнархоз (СНХ) – территориальный госорган, управлявший народным хозяйством в советское время. Свою деятельность они осуществляли в 1917-1932 и 1957-1965 гг. Рассмотрим кратко особенности работы этих органов.
Создание совнархозов
Впервые эти территориальные органы стали появляться после Революции. В 1917, в декабре был сформирован ВСНХ (Высший совнархоз) при СНК (Совете народных комиссаров).
23 декабря было утверждено Положение о с оздании совнархозов во всех уездах, районах, губерниях. Они были призваны проводить политику Высшего совета на местах.
Состав
В 1917 году создание совнархозов проходило стихийно. Эти органы работали под общим контролем ВСНХ и совета солдатских, рабочих и крестьянских депутатов.
Его члены выбирались на съездах и конференциях. В состав совнархозов входили представители фабзавкомов, профсоюзов, кооперативов, земельных комитетов, управления предприятий. Численность членов определялась решением территориального совета солдатских, крестьянских и рабочих депутатов.
Задачи
Создание совнархозов имело большое практическое значение для советской власти. Основной задачей данных органов являлось восстановление разоренного хозяйства. Ключевые направления деятельности СНХ были следующими:
Структура
Создание совнархозов в СССР проходило по единому плану. В каждом СНХ создавались секции, отвечавшие за следующие направления:
При необходимости могли формироваться и другие секции. В каждой из них действовало 4 отдела:
Задачи последнего состояли в управлении, финансировании и техническом оснащении предприятий. Руководящим органом в СНХ был исполнительный комитет с президиумом. Постановления совнаркома являлись обязательными для деятельности всех предприятий и учреждений. Их мог отменить только ВСНХ.
Централизация власти
После революции страна взяла курс на национализацию. По ходу нее расширялся перечень предприятий государственного сектора экономики. Соответственно, на них распространялся контроль совнархозов.
В результате все управление государственными промышленными предприятиями страны сосредоточилось в одном центре. Это позволило развивать экономику государства в едином направлении.
Преобразование органов
К концу 1920-х гг. совнархозы стали постепенно терять свое значение. Усилилось управление по отраслевому принципу; госконтроль над промышленностью был централизованным.
Было решено преобразовать республиканские советы и ВСНХ в наркоматы промышленности. Местные совнархозы, в свою очередь, стали промышленными отделами исполкомов.
1957 год
Создание совнархозов спустя почти 30 лет с момента их преобразования было связано с необходимостью реформирования системы управления. В ходе него территория страны была разделена на административно-экономические районы. В каждом из них был сформирован совнархоз.
Образование районов осуществляли республиканские верховные советы. Они утверждали председателей СНХ, заместителей и членов. Руководили деятельностью совнархозов советы министров, в состав которых могли входить и председатели СНХ.
Децентрализация
Большая часть общесоюзных и республиканских министерств была упразднена в ходе реорганизации системы управления, прошедшей в 1957 г. В основном реформа коснулась ведомств, занимавшихся проблемами строительства и промышленности. Организации и предприятия, подконтрольные им, были переданы в подчинение местным совнархозам.
Оставшиеся министерства, занятые преимущественно планированием и обеспечением высокого технического уровня производств, координировали работы соответствующих предприятий через СНХ. 10.05.1957 г. был издан соответствующий закон. О создании совнархозов в нем говорилось, как о формировании звеньев системы, не связанных ведомственными барьерами.
Основным достоинством территориальной административной системы инициаторы реформы считали приближение руководства строительством и промышленностью к предприятиям и организациям, занятым в этих отраслях. Предполагалось, что совнархозы смогут обеспечить комплексное решение вопросов по развитию территорий. Это было крайне важно особенно для отдаленных, экономически отстающих районов страны.
Дальнейшее развитие СНХ
Совнархозы можно считать коллегиальными органами. Сначала их аппарат был небольшим. В первые годы реформирования немногочисленность составов СНХ позволила уменьшить и аппарат республиканских, и союзных управленческих структур.
По ходу развертывания преобразований аппарат и структура СНХ стали расширяться. Начали возникать функциональные и отраслевые отделы.
Структура СНХ определялась особенностями экономического района, в котором он действовал. При этом организация совнархозов по всей стране осуществлялась по единому принципу. Основу каждого органа составляли функциональные и отраслевые отделения.
В его структуру были включены отделы:
Кроме того, в структуре СНХ были управления по промышленным отраслям, в числе которых:
Областные СНХ были, по сути, министерствами промышленности только в миниатюре. Большая часть министерских аппаратных работников просто пересела из кресел упраздненных органов на места в совнархозах центральных регионов Союза. При этом, как правило, они были повышены в должности.
Новый виток централизации
Он начался в 1960 г. К ноябрю 1962 был образован СНХ СССР. В декабре этого же года стали формироваться более крупные административно-экономические районы. В них включалось несколько упраздняемых территорий. В каждом районе формировался совнархоз. Количество районов и, соответственно, органов управления существенно сократилось. Сначала их было 104, а по ходу реформы стало 43. В РСФСР из 67 районов было создано 47.
В 1963 году, в феврале по указу ВС СССР был сформирован Среднеазиатский административно-экономический район на базе районов Туркменской, Таджикской, Киргизской и Узбекской республик.
В марте того же года был сформирован ВСНХ Совета Министров Союза.
Свертывание реформы
Оно началось в 1964 году. Прекращение реформирования системы управления было связано с отставкой Хрущева. Спустя год после этого события партийное руководство государства приняло решение отказаться от территориальной административной системы и вернуться снова к отраслевому принципу управления.
Сформированные при Хрущеве совнархозы были ликвидированы, а экономические районы – упразднены. Вместо них были вновь организованы промышленные министерства.
Новое в блогах
Н. С. Хрущев и принятие решения о создании совнархозов.
Горлов В.Н. Н.С.
Хрущёв и принятие решения о создании совнархозов
В статье рассматривается история перестройки управления народным хозяйством в 1957 г., уделяется внимание конкретным вопросам образования совнархозов, проанализированы причины перехода к территориальной форме управления. Отмечена обстановка поспешности осуществления реформы и непродуманности некоторых ее сторон, рассматривается внутрипартийная борьба, в ходе которой противники Н.С. Хрущева пытались не допустить ломки ведомственной системы руководства.
В декабре 1956 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Одним из основных вопросов на нём был вопрос улучшения руководства народным хозяйством СССР. Заслушав доклады Н.А. Булга нина, Н.К. Байбакова, М.З. Сабурова, пленум подверг резкой критике положение дел в области управления промышленностью. Были одобрены идеи об организации планирования по экономическим районам. Решено было возложить на Госэкономкомиссию функции оперативного решения текущих вопросов [4, с. 231]. Председателем Госэкономкомиссии стал М.Г. Первухин, первым заместителем – А.Н. Косыгин. Судя по докладу Н.А. Булганина, Н.С. Хрущёв пытался провести план по ликвидации хозяйственных министерств уже на декабрьском пленуме, но у него ничего не получилось.
Обсуждение доклада Хрущёва на февральском пленуме проходило в течение 2-х дней. В прениях на пленуме выступило 27 ораторов. В числе выступавших были министры, секретари ЦК, председатели Советов Министров союзных республик, руководящие работники областей. Характерной чертой всех выступлений было единодушное одобрение положений, выдвинутых в докладе Н.С. Хрущёва. С помощью уже подготовленного большинства рядовых членов ЦК решения декабрьского пленума фактически аннулировались, ведомство М.Г. Первухина ликвидировалось и Президиуму ЦК поручалось п о дготовить проект решения о реорганизации для утверждения на сессии Верховного Совета СССР. Большинство руководителей ожидало, что те районы, о которых говорилось в решениях пленума, примерно будет соответствовать обычному крупному экономическому делению СССР. Однако этот важный вопрос тогда не был окончательно решён.
После упразднения Госэкономкомиссии Первухин оттеснялся на второстепенный пост министра среднего машиностроения. Во главе Госплана Н.С. Хрущёв поставил И.И. Кузьмина, который до этого работал заведующим промышленным отделом ЦК КПСС и ездил с Н.С. Хрущёвым в Англию в качестве экономического советника. Н.С. Хрущёв не решался доверить « ключевой » экономический пост кому-либо из крупных хозяйствен ников, а посадил на этот пост человека, « верного » ему самому.
Назначенная реорганизация вызвала противоречивые оценки и суждения. На июньском 1957 г. пленуме ЦК КПСС А.И. Микоян подтвердил, что « до самого последнего времени в Президиуме раздавались голоса, что торопливо провели вопрос о реорганизации управления промышленностью, не как полагается [7, с. 40-41].
Сама идея создания совнархозов была весьма здравой, но нуждалась в тщательной, как считали некоторые ученые, экспериментальной проверке. Система совнархозов могла оказаться рациональной для крупных промышленных центров как Москва, Ленинград, но не рациональной для районов Северного Кавказа, Средней Азии, где отдельные отрасли были представлены одним или двумя предприятиями. Окончательный вариант реорганизации было решено обсудить не на новом пленуме ЦК, а на сессии Верховного Совета СССР.
Хотя радикальная реформа, проводимая Н.С. Хрущёвым, вызывала опасения его коллег, а порой и сопротивление плановых работников, многим эти нововведения казались просто проявлением здравого смысла, реформа представлялась почти революционным по своему характеру освобождением от бюрократических оков и источником значительной экономии, когда не надо посылать свои заявки на снабжение и сбыт продукции в десятки управлений центральных министерств Москвы, а затем снова проводить их через полдюжины других управлений, спуская их своим поставщикам или покупателям.
В том, что касается образования совнархозов, то вопрос о целесообразности их создания почти не обсуждался. Обсуждению были подвергнуты в первую очередь вопросы размеров совнархозов, их структуры, сферы их деятельности. В тезисах было сказано, что « нет необходимости иметь совнархозы во всех областях, краях и автономных республиках, а создавать их следует там, где промышленность достаточно развита » [5]. Последовавшая затем дискуссия в значительной мере свидетельствовала о важности данного вопроса.
Секретари обкомов КПСС и секретари парткомов на предприятиях выступали за то, чтобы каждая область имела свой совнархоз. Лишь некоторые секретари обкомов сильных областей (Иркутская, Львовская) предлагали, чтобы соответствующая область была во главе крупного экономического района, где находился бы совет народного хозяйства.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Заседания Верховного Совета 4-го Созыва (7-я сессия). 7-10.5.1957. Стенограф отчет. – С. 168.
2. Исторический архив. 1993. – № 5. – С. 77.
3. Исторический архив.1994. – № 2. – С. 21.
4. КПСС в резолюциях и решениях. – М., 1971. – Т. 7. – С. 231.
5. Правда. 1957. 30 марта.
6. Правда.1957. 4 июля.
7. Превратности судьбы. К конференции, посвященной 100-летию со дня рождения Н.С. Хрущева. – М., 1994. – С. 40-41.
8. Хрущев Н.С. О дальнейшем совершенствовании управления промышленности и строительства. – М., 1957. – С. 26.
В. Н. ГОРЛОВ,
Московский государственный областной университет.
Горлов В.Н. Н.С. Хрущёв и принятие решения о создании совнархозов // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2012. № 2. С.113-119.
Совнархозы: волюнтаризм или упущенный шанс?
Наследие Никиты Хрущева в современном массовом сознании оценивается скорее отрицательно. Презрительное словечко «хрущобы» отражает народное отношение к одному из его самых масштабных проектов. В исторических анекдотах Хрущев — сумасбродный лидер, сажающий кукурузу за полярным кругом и стучащий ботинком по трибуне в ООН.
В публицистике и исторической литературе Хрущев также часто предстает как импульсивный политик, склонный к необдуманным реформам, за которые он в итоге и поплатился. Реформа совнархозов 1957 года, упразднившая министерскую систему управления промышленностью и заменившая ее территориальной, — частый пример в таких рассуждениях. Впервые такая интерпретация событий прозвучала на октябрьском пленуме ЦК КПСС 1964 года, отправившем Хрущева в отставку. «Хрен редьки не слаще» — так характеризовал итог реформы доклад, подготовленный Президиумом ЦК (название Политбюро в это время) для пленума. На «бесконечные реорганизации», начатые Хрущевым, возлагалась вина за «дезорганизацию» работы промышленности. Победители постарались поскорее отказаться от реформ предшественника. В течение года после переворота территориальные совнархозы были распущены, а отраслевые министерства восстановлены.
Совнархозы — пример неудавшейся реформы, в ходе которой отраслевая система управления экономикой заменялась территориальной. В Китае схожая реорганизация привела совсем к другим результатам. Делегировав значительные полномочия на места, центральные власти Китая всячески поддерживают соревнование между регионами. Карьера местных лидеров ставится в прямую зависимость от хозяйственных достижений их территорий, что создает мощные стимулы для экономического роста.
Разница в результатах порождает вопросы о причинах и судьбе хрущевской реформы совнархозов. Действительно ли реформа — плод непродуманных экспериментов? И если нет, то что помешало ее успешной реализации?
«Вертикаль власти» имеет глубокую традицию в русской истории. В самодержавной России к императору сходились все нити управления страной, тогда как полномочия местного самоуправления были невелики. Ведомственное деление пирамиды власти было важнее территориального: министры обладали большими полномочиями, чем губернаторы.
С появлением командной экономики роль министерств еще больше усилилась. Все сколько-нибудь крупные промышленные объекты управлялись из Москвы. Отраслевая система позволила Сталину контролировать распределение ресурсов, исключив из этого процесса местную партийную элиту, чьи позиции были сильны в конце 1920-х. Кроме того, вертикальная организация давала возможность использовать эффект экономии на масштабах, сосредоточив контроль над отраслью в руках одного министра.
У такой системы были высокие информационные издержки. Чем больше иерархическая система, тем сложнее управлять ею из одного центра. В поздний сталинский период, когда централизация достигла своего апогея, Госплан планировал из Москвы производство и распределение нескольких тысяч товаров. При этом чиновники Госплана, как правило, не обладали всей полнотой информации о предложении и спросе, что ухудшало использование ресурсов и негативно сказывалось на экономическом росте. Отраслевая система породила мощных лоббистов в лице министерств и ведомств, что также не способствовало оптимальному распределению ресурсов.
Обсуждение продолжалось несколько лет. Первоначальные планы не были революционными. Они предполагали усиление роли республиканских министерств и перемещение кадров из центра на предприятия: «специалистам… на места выехать, и семьи чтобы взяли» (протокольная запись заседания Президиума ЦК КПСС, март 1956 года). Однако дальнейшее перемещение органов управления на места — организация в областях и республиках советов народного хозяйства (совнархозов) и подчинение им подавляющего большинства предприятий, предложенная Хрущевым в январе 1957 года, — означало кардинальную перестройку системы управления, в которой центральные министерства оказывались лишними.
Дискуссия о реорганизации управления промышленностью проходила на фоне борьбы за наследство Сталина в руководстве КПСС. На момент смерти диктатора позиции Хрущева не были сильны. В «коллективном руководстве», разделившем власть, он получил, на первый взгляд, технический пост секретаря ЦК, тогда как главный претендент на лидерство Георгий Маленков возглавил ключевой, как казалось многим, орган — Совет министров СССР. Но в дальнейшем, опираясь на поддержку партийного аппарата и в первую очередь секретарей обкомов, Хрущев существенно потеснил других членов Президиума, в частности добившись снятия Маленкова с поста председателя Совмина в январе 1955 года.
С политической точки зрения реформа совнархозов усиливала позиции секретарей обкомов, получивших контроль над промышленностью, а соответственно, и Хрущева.
Слабая связь интересов руководителей с интересами порученного им дела, отсутствие автоматического механизма поощрения и наказания — постоянная проблема советской системы.
Хрущев, как и многие другие советские руководители, предлагал использовать для ее решения карьерные стимулы, поставив продвижение чиновников в зависимость от достигнутых ими результатов: «Если у капиталистов прибыль, погоня, разорение, крах, у нас бюрократ этим не страдает, он гарантирован. …Партия должна усилить свой контроль. Материально, конечно, надо предусмотреть. Но я считаю, что надо посмотреть и людей» (стенограмма выступления Хрущева на заседании Президиума ЦК, май 1962 года). Уже в сентябре 1953 года Хрущев заявил о прямой ответственности секретарей обкомов за состояние сельского хозяйства во вверенных им областях. В своих дальнейших выступлениях он развил эту тему. «Не можешь — наберись мужества и скажи: дайте посильную работу, — говорил он на заседании Президиума ЦК в декабре 1960 года. — Другого выхода нет. Или второй выход — освободить от работы, а третий выход — это бунт, это просто выбросят снизу».
На практике, однако, такой подход было трудно реализовать: результаты работы нередко зависели не только от усилий руководителя, так как объективно находились вне его контроля. Невысокие показатели могли быть, например, итогом ошибок в планировании и перебоев в поставках комплектующих, следствием плохой погоды и т. д. В каждом конкретном случае центральные власти должны были оценивать, в какой степени достижения на том или ином участке народного хозяйства — результат работы соответствующих подразделений, а в какой — итог стечения обстоятельств. Как ни странно, реформа совнархозов позволяла ослабить остроту данной проблемы.
При новой системе основной хозяйственной единицей становился областной совнархоз. Результаты работы областей легче сравнивать между собой, чем достижения отраслей промышленности. Негативные или позитивные шоки в черной металлургии, как правило, специфичны именно для черной металлургии и слабо влияют на работу, например, текстильной промышленности. Соответственно, сравнение итогов выполнения планов отраслевыми министерствами давало центральным властям мало информации для того, чтобы оценить усилия их руководителей, отделить их вклад от эффекта конъюнктуры. Напротив, большинство областей сопоставимо по размеру, многие из них обладали близкой структурой народного хозяйства, соседние области находились в одинаковых климатических условиях. Сравнивая результаты областей, центр мог делать более обоснованные заключения о вкладе руководителей в успех регионов, а первые секретари оказывались в ситуации соревнования друг с другом. При этом наличие у них стимулов «приукрашать» свои результаты не подрывало систему. Так как эти стимулы в равной степени действовали для всех, то «приписки» меняли лишь абсолютные достижения областей, но не относительные.
Кроме того, у центра существовали альтернативные каналы сбора информации. Как показывает история застрелившегося в результате раскрытия обмана первого секретаря Рязанского обкома Алексея Ларионова, политика приписок не могла продолжаться бесконечно.
Хрущеву удалось запустить механизм карьерных стимулов на практике. При нем было снято «как не обеспечивших руководство» немало секретарей обкомов. Например, с такой формулировкой в июне 1960 года был отправлен в отставку первый секретарь Краснодарского обкома Дмитрий Матюшкин, а в мае 1961 года — первый секретарь Астраханского обкома области Иван Ганенко. Открытие архивов дает возможность проследить судьбу всех региональных партийных лидеров и проанализировать статистически влияние тех или иных факторов на их карьеру. В статье, написанной с Екатериной Журавской (Career concerns in a political hierarchy: a case of regional leaders in Soviet Russia) мы показываем, что достижения и неудачи областей в экономической сфере имели статистически значимый эффект на вероятность повышения и снятия секретаря. При этом достижения в области промышленности были важны только в годы существования совнархозов, когда ответственность за индустрию была возложена на первых секретарей.
Р еформа совнархозов создала советским управленцам дополнительные стимулы для развития промышленности, однако в отличие от аналогичной китайской реформы соревнование между областями не привело к ускорению экономического роста. Напротив, даже по официальным советским данным, темпы промышленного роста во второй половине правления Хрущева, особенно в последние два года, были ниже, чем в первой. Почему так произошло?
Во-первых, новая организация управления промышленностью требовала новых кадров, способных работать в условиях территориальной системы. Действительно, области, которыми руководили секретари обкомов, назначенные после реформы совнархозов, демонстрировали в годы реформы в среднем лучшие результаты развития промышленности, чем области со старыми кадрами. Придя к власти, Хрущев активно проводил политику ротации кадров и продолжил ее после реформы: уже в первый год после создания совнархозов он поменял руководителей 14 регионов только в РСФСР. Однако необходимость заботиться о политической поддержке секретарей, которые обеспечили победу Хрущева над антипартийной группой, ограничивала масштабы такой политики.
Во-вторых, реформа обострила проблему местничества. Области старались выбить из центра больше ресурсов под менее напряженные планы, мало отличаясь в этом отношении от предшественников-министерств. Кроме того, оказалось, что руководству областей было гораздо важнее выполнение заданий, предполагавших внутриобластные поставки, которые вели к более высоким темпам роста на «своей территории», чем соблюдение плановых обязательств перед другими областями. Нередко областные руководители прямо нарушали государственные планы, перераспределяя ресурсы в пользу «своих» предприятий. Это негативно сказывалось на развитии соседних регионов и вело к снижению темпов роста. Как признавал на заседании Президиума ЦК в 1963 году председатель Госплана Петр Ломако, «объем незавершенного строительства по сравнению с 1958 годом увеличился на 53%», что свидетельствовало о нарастании нерационального использования ресурсов.
Не последнюю роль в остроте вопроса, видимо, сыграло и то, что области в СССР меньше по размеру, чем регионы Китая, и имели ярко выраженную экономическую специализацию, что делало их более зависимыми от межобластных поставок. Лишь секретари с хорошими связями могли решить данную проблему, договариваясь с поставщиками. Косвенным подтверждением этой гипотезы может служить тот факт, что области, возглавляемые секретарями, которые учились в Высшей партийной школе в Москве, добились более высоких темпов промышленного роста. Большинство таких секретарей посещали школу в одно и то же время, в конце 1940-х — начале 1950-х годов.
Проблема местничества, порожденная реформой совнархозов, осознавалась руководством страны. Уже в апреле 1958 года правительство издало указ о первоочередном выполнении межобластных поставок, а в мае того же года Президиум ЦК резко высказался против практики незаконного перераспределения ресурсов на местах. Стремясь улучшить взаимодействие между совнархозами, Хрущев в 1960-м и 1961 году создал в Казахстане, России и на Украине «промежуточные» республиканские советы народного хозяйства, которые должны были координировать деятельность областных.
Пытаясь найти оптимальную территориальную организацию управления народным хозяйством, Хрущев в сентябре 1962 года инициировал второй этап реформы совнархозов, который вряд ли можно признать удачным. Под названием комитетов он частично восстановил отраслевые органы управления промышленностью, но не отказался от территориальных экономических единиц, лишь укрупнив совнархозы. «Новые» совнархозы включали в себя несколько областей, однако остальные органы управления сохраняли «старую» областную структуру, что порождало на местах изрядную путаницу.
Но ключевой ошибкой Хрущева стало решение разделить областные комитеты партии на промышленные и сельскохозяйственные. Этот шаг он объяснял стремлением к тому, чтобы у партийного руководства «эти две отрасли имели бы равные возможности по сосредоточению внимания». Карьера партийных чиновников в отраслевых обкомах, таким образом, ставилась в еще большую зависимость от достижений в экономике. Одновременное удвоение числа постов первых секретарей позволяло выдвинуть «новых» людей и плавно провести кадровые перестановки. Неудивительно, что первые секретари, которые лишались половины своих полномочий, были недовольны. Другим следствием разделения обкомов стал управленческий хаос на местах, что также увеличивало число недовольных. Этим не преминули воспользоваться заговорщики в Президиуме ЦК во главе с Леонидом Брежневым. Поддержка секретарей обкомов и партийного аппарата сыграла решающую роль на октябрьском пленуме ЦК 1964 года, отправившем Хрущева на пенсию. Мнение элиты четче всех сформулировал первый секретарь ЦК компартии Узбекистана Шараф Рашидов: «Надоели реорганизации». Так было положено начало формированию образа Хрущева как волюнтаристского экспериментатора.
Судьба реформы совнархозов и самого Хрущева оказалась тесно связанной с поддержкой руководителей регионов. В 1957 году они поддержали Хрущева, а семь лет спустя — его противников. Отказ в поддержке был вызван ошибочными с точки зрения борьбы за власть реформами 1962 года.