Для чего критерии данных нужны системе государственного управления
Управление на основе данных в государственном секторе
Многие ситуации в современном мире требуют оперативной реакции: от скорости и объективности принятия управленческих решений напрямую зависят полученные результаты. А для принятия решений требуются качественные данные, которые становятся ключевым фактором, влияющим на эффективность деятельности, в том числе и в секторе государственного управления.
На сегодняшний день в субъектах РФ используется множество транзакционных систем, автоматизирующих различные аспекты деятельности органов власти, органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений (системы планирования и исполнения бюджета, управления закупками и т. п.). Данные решения существенно облегчают труд специалистов, работу без них трудно представить. Но чем больше различных программных продуктов используется, тем труднее оперативно получить четкую, понятную и непротиворечивую информацию.
В региональных системах уже накоплен огромный объем данных. Также информация, характеризующая различные аспекты развития регионов, представлена и в отдельных федеральных государственных информационных системах, агрегирующих данные ведомственной и статистической отчетности и предоставляющих их в формате открытых данных.
При этом очевидно, что работа с таким большим массивом информации — очень трудоемкая задача, с которой невозможно справиться без привлечения цифровых технологий. В линейке продуктов Компании БФТ есть несколько решений, призванных обеспечить прозрачный процесс сбора и хранения актуальной информации, ее обработки, анализа и дальнейшего представления в удобной, понятной и структурированной форме.
Портал «БФТ. Регион Онлайн»
Портал — единая точка входа, где можно быстро получить информацию по ключевым показателям развития региона (муниципального образования). Его основная задача — обеспечение единства информации для всех участников процесса управления и круглосуточного доступа к информации о финансово-экономических аспектах деятельности субъекта РФ (муниципального образования) в необходимых аналитических разрезах, в том числе и с мобильных устройств.
Основные принципы работы портала:
Многообразие инструментов портала (дашборды, аналитическая панель, тематические страницы) обеспечивает представление данных с необходимым уровнем детализации, включая уровень исходных данных (рисунок 1). Портал «БФТ. Регион Онлайн» удобен для регулярного мониторинга заранее настроенного набора ключевых показателей и может использоваться в работе всеми сотрудниками органов власти, органов местного самоуправления.
Единое хранилище данных
Важными задачами при работе с данными являются обеспечение историчности данных (бессрочное хранение без дополнительной нагрузки на транзакционные системы), агрегация данных из различных источников, возможность пользовательской настройки отчетов и организация сбора произвольной информации в зависимости от жизненной ситуации. «БФТ.Хранилище» — тот программный продукт, который позволяет максимально эффективно решать указанные задачи, используя имеющийся функционал, включающий:
С помощью «БФТ.Хранилище» органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут формировать многолетнюю отчетность, произвольную отчетность и проводить комплексный многомерный анализ данных с учетом текущих потребностей региона (муниципального образования). Прежде всего решение ориентировано на аналитиков и методологов, занимающихся подготовкой аналитических отчетов для руководства.
Региональная система управления данными
Следующий шаг — создание единого пространства данных в регионе. Переход к умному управлению, принятию решений на основе актуальных и оперативных данных требует применения единых стандартов и политик управления данными для решения задач:
Система управления данными цифрового региона, разработанная Компанией БФТ, строится на принципе «от частного к общему» — предлагается исходить от конкретной задачи управления регионом. Для ее решения нужно определить необходимый набор данных и информационных ресурсов и оперативно перейти к их наполнению поставщиками данных.
За счет использования при построении системы управления данными технологических решений, разработанных Компанией БФТ (рисунок 2), обеспечивается:
Каждый клиент Компании БФТ сможет выбрать решение, соответствующее масштабу и направлению стоящих перед ним задач, начиная от контроля ключевых показателей и заканчивая созданием единого пространства данных региона (муниципального образования).
Данные накапливаются в транзакционных системах с огромной скоростью. Наша цель — заставить их работать, обеспечить принятие решений практически автоматически в режиме реального времени на основе анализа указанных данных за счет развития ИТ-инфраструктуры региона (муниципального образования).
Большие данные как новая форма государственного управления
Накопленные госорганами данные важный инструмент развития бизнеса и улучшения госуправления
«Эффективную национальную стратегию не реализовать без активной позиции государства именно в направлении гармонизации данных, открытия больших массивов данных для использования бизнесом, для построения как раз супер-сервисов И мы верим, что впоследствии это приведет уже к возможности принимать решения государством на основе тех выводов, которые мы можем делать как раз по накопленным данным», Михаил Насибулин, директор департамента Минкомсвязи по координации и реализации проектов по цифровой экономике.
«Одна из причин, почему мы начинаем говорить о национальных стратегиях такого рода, это взрывной рост количества данных. 90% данных, которыми мы сегодня оперируем, появились лишь за последние 2 года Если посмотреть на десяток компаний, которые имеют самую большую капитализацию, я имею в виду глобальные компании, то 7 из этой десятки это компании, работа которых основана на данных, и 5 из них это компании, которые используют платформенные решения», Андраш Хорваи, директор, постоянный представитель в Российской Федерации, Европе и Центральной Азии Группы Всемирного банка.
«Мы вступили в эпоху беспрецедентного накопления, беспрецедентных объемов данных, и мы понимаем, что ценность человека во многом уже определяется теми данными, которые он способен передать в этот безбрежный океан, на основе анализа которого принимаются очень многие решения от диагностики заболеваний до выдачи банковского кредита Государство сегодня прежде всего беспрецедентное хранилище данных», Николай Усков, редакционный директор Forbes.
«Рынок больших данных к 2024 году достигнет 300 млрд руб. Сейчас он составляет, по разным оценкам, от 10 до 30 млрд руб. Это по сути взрывной рост. От использования различных моделей с использованием больших данных и искусственного интеллекта вырастет ВВП за этот же период на 1,5%», Анна Серебрянникова, президент Ассоциации Больших Данных; член совета директоров ПАО «МегаФон».
Государство в России законодатель мод во внедрении цифровых технологий
«В этом году предполагается реализация пяти базовых экспериментов Это позволит в следующем году приступить к более масштабным внедрениям элементов Национальной системы управления данными. В течение этого года в рамках правовой песочницы, в рамках вполне конкретных отдельных информационных источников будет попытка реализовать механизм, который потом можно будет, если он покажет себя успешными, реализовать во всех информационных системах, доступных государству», Владислав Онищенко, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.
«Индекс внедрения цифровых технологий: мы проанализировали порядка 180 стран, и из них Российская Федерация по этому индексу заняла 28 место. С точки зрения государства и его готовности к внедрению цифровых технологий, Россия заняла 18 место из 180 стран. Мы видим, что государство достигло неплохих результатов. Следующим этапом будет попытка подтянуть до этого уровня население и бизнес», Андраш Хорваи, директор, постоянный представитель в Российской Федерации, Европе и Центральной Азии Группы Всемирного банка.
Вопрос качества данных становится ключевым
«Роль данных ключевая в цифровом государственном управлении. В первую очередь все внедрение, все супер-сервисы, которые мы можем осуществить, все это упирается в качество данных, в системы, которые их записывают. Мы, как, наверное, главный идеолог национальной системы управления данными, будем в первую очередь обращать внимание на качество данных, гармонизировать те данные, которые уже записаны в разных информсистемах, и наводить порядок», Михаил Насибулин, директор департамента Минкомсвязи по координации и реализации проектов по цифровой экономике.
Проблемы качества данных и связи между информационными системами
«Проблема качества данных в государственно-информационных системах и в системах, к которым бизнес обращается, когда пытается проверить требуемые по закону сведения, не решена, и без создания национальной системы не будет работать», Владислав Онищенко, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.
«В Москве мы сталкиваемся с тем, что не использовать данные разных государственных и информационных систем склеивая, перепроверяя, моделируя, перепроверяя потом на федеральных данных невозможно. Просто физически теряется смысл накапливать их если не будем все границы эти преодолевать. Наша надежда заключается в том, что Национальная система управления данными состоится. И главная надежда на то, что у Национальной системы управления данными будет лидер, который пробьет все эти ведомственные барьеры», Эдуард Лысенко, Министр Правительства Москвы; руководитель департамента информационных технологий города Москвы.
Несоответствие нормативной базы задачам цифровой экономики
«Много нормативных проблем стоит, которые препятствуют или, так скажем, существенно снижают в случае ее реализации инициативу по созданию Национальной системы управления данными, снижают эффективность ее реализации», Владислав Онищенко, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.
Недостаточное количество квалифицированных кадров
«Госорганы не готовы пока работать на основе цифровых данных, нам нужны компетентные кадры с точки зрения цифровизации, нам нужны компетентные кадры те, кто работает с данными», Антон Дроздов, председатель правления Пенсионного фонда Российской Федерации.
Создание децентрализованной системы, но по общим правилам
«Мы ратуем за создание децентрализованной системы, которая будет называться Национальная система управления данными и объединять все децентрализованные системы, которые действуют на общих правилах, единых требованиях к информационным источникам, единых правилах информационного обмена», Владислав Онищенко, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.
«Мы хотим выработать единые правила, по которым все данные будут записываться и использоваться и с помощью которых разные ведомства смогут обмениваться», Михаил Насибулин, директор департамента Минкомсвязи по координации и реализации проектов по цифровой экономике.
«Наличие больших массивов данных и даже в цифровом формате не равно настоящим большим данным. Требуется большая работа с точки зрения создания единых хранилищ, создания каталогов, создания интеграций различных источников», Сергей Эмдин, генеральный директор Tele2.
«[Необходимо] попытаться выстроить общую методологическую основу, разработать по крайней мере в первом варианте единые требования к данным внутри информационных систем. В ходе экспериментов также надо разработать методологию оценки качества данных», Владислав Онищенко, руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.
Создание единого принципа взаимодействия Национальной системы управления данными с другими системами больших данных
«Мы большой держатель данных обрабатываем сейчас уже 350 млн запросов от 2,5 тыс. контрагентов. Это федеральные, региональные органы власти и где-то 40 млн запросов граждан Мы объединили в базы свои собственные данные Сейчас у нас 155 млн индивидуальных лицевых счетов и единый идентификатор Следующим этапом является искусственный интеллект и мы уже для себя видим такие платформы. В прошлом году мы протестировали систему назначения пенсий на основе искусственного интеллекта Это единый контакт-центр, то есть, когда бы и откуда человек ни обратился, он идентифицируется благодаря тем идентификаторам, которые применяются», Антон Дроздов, председатель правления Пенсионного фонда Российской Федерации.
«Информация, которой мы обладаем, а мы доставляем в год 450 млн посылок, около 2 млрд писем вся эта информация у нас содержится. Мы обладаем информацией о 86 млн адресов это знание вывело нас на такое активное взаимодействие с ФНС, когда мы помогаем чистить базу данных ФИАС таким образом, чтобы делать ее более корректной Мы создали систему ГИС ЖКХ, в которой содержится информация о 95% жилых домов всей нашей страны, куда есть возможность загружать данные о потреблении ресурсов Вклад в Национальную систему управления данными мы могли бы внести, в частности, и на стыке цифрового и реального мира, чтобы можно было получить информацию о правильном расположении тех или иных объектов», Николай Подгузов, генеральный директор ФГУП «Почта России».
Минэкономразвития России подготовило новые поправки в части формирования национальной системы управления данными
 |
| Jirsak / Depositphotos.com |
В условиях продолжающейся цифровой трансформации всех сфер жизни российского общества особую актуальность приобретает цель повышения эффективности создания, сбора и использования государственных данных. Эта цель положена в основу Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными, предполагающей формирование в России национальной системы управления данными (далее – НСУД), которая важна как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации.
Первые законодательные упоминания о национальной системе управления данными датированы 2019 годом – именно тогда Минэкономразвития России наметило планы по созданию методологической и правовой основы для создания НСУД, а Правительство РФ утвердило Концепцию ее создания и функционирования.
Начать работу в этом направлении планировалось в том числе с разработки проекта федерального закона о национальной системе управления данными и подготовки сопутствующих ему поправок в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон № 149-ФЗ). Срок реализации этой задачи был установлен до 30 сентября 2019 года. Заинтересованные министерства предприняли попытку своевременно выполнить намеченную задачу и в августе 2019 года направили на независимую антикоррупционную экспертизу законопроект «О национальной системе управления данными и о внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации в Российской Федерации», но до Госдумы этот документ так и не дошел.
Правомерно ли истребование от граждан помимо прочих документов согласия на обработку персональных данных при оказании им государственных или муниципальных услуг? Ответ на этот вопрос можно найти в материале «Энциклопедии решений. Персональные данные» системы ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!
Новые термины и определения
Законопроект предусматривает включение в Закон № 149-ФЗ 11 новых понятий с их определениями. Так, национальную систему управления данными предлагается рассматривать как совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающую повышение эффективности создания, сбора и использования государственных, муниципальных данных для предоставления государственных, муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций, обеспечения доступа к государственным, муниципальным данным. Отметим, такое определение несколько отличается от того, что дано в Концепции создания НСУД. Там, так же как и в законопроекте о НСУД 2019 года, акцент делается на взаимосвязанных элементах информационно-технологического, организационного, методологического, кадрового и нормативно-правового характера, обеспечивающих достижение поставленных целей и выполнение намеченных задач. Этим опосредуется и выделение элементов НСУД.
В свою очередь, государственные данные законодатель определяет как данные, содержащиеся в государственных информационных системах, иных информационных системах, организацию эксплуатации которых обеспечивают госорганы, подведомственные им организации, организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, иную информацию, обладателем которой является РФ, субъект РФ или организация, осуществляющая в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. А муниципальные данные – соответственно, как данные муниципальных информсистем и иных систем, эксплуатируемых органами местного самоуправления, и иную информацию, обладателем которой является муниципалитет.
Кроме того, перечень терминов, используемых в Законе № 149-ФЗ, может пополниться такими понятиями, как витрина государственных, муниципальных данных, вид и модель таких данных, их гармонизация и систематизация, мониторинг качества государственных, муниципальных данных. Предусмотрены и понятия:
В случае одобрения рассматриваемого законопроекта в Законе № 149-ФЗ появится отдельная статья, посвященная НСУД. В ней, в первую очередь, будут определены элементы системы:
Первый элемент представляет собой государственную информационную систему, входящую в инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме. Создание единой информационной платформы НСУД предусмотрено в целях повышения эффективности использования государственных, муниципальных данных (в том числе учета и обработки видов таких данных) для осуществления государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг, удовлетворения информационных потребностей юридических и физических лиц, исполнения иных публичных полномочий, установленных законодательством РФ.
В соответствии с законопроектом такая платформа будет содержать сведения о (об): видах государственных, муниципальных данных; правах на доступ к данным при осуществлении информационного взаимодействия госорганов, органов местного самоуправления, иных лиц при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных предусмотренных случаях; эталонных государственных, муниципальных данных; гармонизации государственных, муниципальных данных; исправлении ошибок в государственных, муниципальных данных; инцидентах управления государственными, муниципальными данными; результатах мониторинга управления государственными, муниципальными данными; модели государственных, муниципальных данных. Согласно инициативе Правительство РФ получит полномочия по утверждению положения о единой информационной платформе, которое должно включать состав участников единой информационной платформы, порядок ее использования и дополнительные сведения, отражаемые в платформе.
В единой информационной платформе НСУД будет систематизирована информация об информационных системах, содержащих государственные, муниципальные данные, видах и моделях содержащихся в них данных и иная информация, передаваемая операторами информсистем. Единственное исключение предусмотрено для сведений об информационных системах и видах содержащихся в них государственных, муниципальных данных, составляющих гостайну, – их включать в платформу не планируется.
Второй элемент НСУД – государственная информационная система «Цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных» – представляет собой систему, обеспечивающую сбор, хранение, обработку данных в целях официального статистического учета, предоставление и распространение статистической информации, осуществление доступа к ней, планирование статистических работ, а также иные функции, установленные законодательством РФ. Как ранее пояснял Росстат в своем Письме от 9 октября 2019 г. № 04-04-4/101-сми, создание такой платформы преследует цель снижения отчетной нагрузки на респондентов за счет применения цифровых технологий сбора данных, а также исключения избыточных и дублирующих статистических отчетов. В результате создания платформы вся статистическая отчетность должна перейти в электронный вид. «С учетом технологической зрелости крупного и среднего бизнеса перспективным развитием технологии электронного сбора отчетности является переход на потоковую модель сбора от бизнеса первичных статистических данных, формируемых ими в автоматизированных системах первичного учета», – отмечали представители ведомства.
В свою очередь, под витринами государственных, муниципальных данных подразумеваются программные или технические средства, обеспечивающие загрузку, хранение и предоставление государственных, муниципальных данных из государственной, муниципальной информационной системы для включения их в другие государственные, муниципальные информационные системы с использованием элементов НСУД. Законопроектом оговорено, что с использованием витрин государственных, муниципальных данных и иных предусмотренных Правительством РФ элементов НСУД оператор единой информационной платформы сможет осуществлять мониторинг качества государственных, муниципальных данных. Порядок его проведения подготовит кабинет министров.
Следует учитывать, что законопроект предусматривает открытый перечень элементов НСУД, предоставляя Правительству РФ право определить при необходимости и дополнительные ее элементы. Кроме того, он перечисляет ключевые функции элементов НСУД:
Что касается идентификации пользователей информационных систем, являющихся элементами НСУД, то ее предполагается осуществлять посредством единой системы идентификации и аутентификации, включая возможность использования неквалифицированной электронной подписи. Но в любом случае взаимодействие физлица с инфраструктурой будет возможно с применением средств защиты информации, прошедших процедуру оценки соответствия.
В документе прописан и запрет на отказ в предоставлении доступа к государственным, муниципальным данным, не относящимся к информации о деятельности госорганов или органов местного самоуправления и содержащимся в информационной системе, по запросу, сформированному с использованием элементов НСУД, за исключением специальных случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Также в законопроекте содержатся гарантии защиты государственных, муниципальных данных в соответствии с требованиями Закона № 149-ФЗ об уточнении, блокировке, прекращении обработки и удалении персональных данных физлиц по мотивированному запросу Роскомнадзора.
Гармонизация, систематизация и исправление противоречий
Несмотря на то что порядок гармонизации государственных, муниципальных данных, равно как и правила их систематизации, а также подачи и рассмотрения заявлений об исправлении ошибок должно установить Правительство РФ, общие положения о таких процессах урегулированы в законопроекте.
В частности, гармонизацией государственных, муниципальных данных будет считаться их приведение в соответствие с эталонными государственными, муниципальными данными, а также применение установленных российским законодательством иных способов разрешения противоречий между ними. При этом критерии отнесения данных к эталонным могут предусматривать определение эталонными:
Эталонные государственные, муниципальные данные будут иметь приоритет по отношению к иным аналогичным государственным данным в случае возникновения противоречия между ними. Поэтому в предлагаемых поправках предусмотрено обеспечение гармонизации иных государственных, муниципальных данных с эталонными.
Между тем порядок гармонизации должен будет содержать в частности ее периодичность, состав способов гармонизации и включаемых в каждый способ мероприятий, условия применения таких способов, состав государственных, муниципальных данных, в отношении которых гармонизация не осуществляется и критерии их определения, а также случаи, при которых гармонизация осуществляется на основании соглашения между операторами информационных систем, участвующих в гармонизации содержащихся в информационных системах государственных, муниципальных данных. Если в процессе гармонизации выявятся противоречия в государственных, муниципальных данных, оператор информационной системы, в которой выявлено противоречие, должен будет предоставить оператору единой информационной платформы сведения о противоречии, проведенных или планируемых мероприятиях по его устранению, спорах, возникающих в связи с такой гармонизацией.
Аналогичный список сведений надлежит передавать и при обнаружении ошибок в государственных, муниципальных данных. Но если выявленные в государственных, муниципальных данных ошибки, противоречия или неполнота данных относятся к определенному или определяемому лицу, его имуществу или правам, то такое лицо сможет направить операторам информационных систем, в которых содержатся такие данные, заявление об исправлении ошибок или дополнении государственных, муниципальных данных, в том числе в электронной форме. Правила подачи и рассмотрения соответствующих заявлений унифицирует кабинет министров, предусмотрев в ряде случаев обязанность оператора информационной системы самостоятельно исправить допущенные ошибки, противоречия или неполноту содержащихся в информационной системе государственных, муниципальных данных.
Что касается систематизации государственных, муниципальных данных, то согласно законопроекту ее будут обеспечивать операторы информационных систем, в которых содержатся такие данные. Систематизация будет проводиться путем: формирования справочников, классификаторов и иной справочной информации; классификации государственных, муниципальных данных; исключения дублирования государственных, муниципальных данных в одной информационной системе; использования идентификатора эталонных государственных, муниципальных данных для указания на такие данные вместо их воспроизведения в полном объеме; унификации структурных элементов государственных, муниципальных данных и форматов их представления; осуществления иных мероприятий, состав которых установит Правительство РФ.
В целом организацию информационного взаимодействия государственных органов (органов местного самоуправления) по вопросам обмена государственными, муниципальными данными, в том числе при осуществлении их гармонизации, систематизации и исправлении ошибок, планируется осуществлять с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем.
Формирование НСУД является важной государственной задачей, поскольку только общая система может систематизировать весь накопленный годами огромный массив данных государственных информационных систем, сделав их достоверными, полными, сопоставимыми, доступными и защищенными, и превратив тем самым в актив государственного управления. Поэтому задачам правовой регламентации этой сферы уделяется особое внимание. Новый вариант регулирования формирования НСУД – тому подтверждение.
Отметим, что содержательная часть предлагаемых поправок пока уступает тем нормам, которые постулировались в ранее подготовленном законопроекте о НСУД, закрепляющем помимо понятийного аппарата цели и задачи формирования и функционирования НСУД, ее элементы, прописывающего порядок организации обработки госданных и систематизирующего полномочия Правительства РФ и иных уполномоченных органов власти в этой сфере. Хотя если учесть, что в планах по формированию и развитию НСУД упоминается и о самостоятельном законе о НСУД, и о корреспондирующих ему поправках в Закон № 149-ФЗ, не исключено, что работа над отдельным федеральным законом также будет продолжена. Но в любом случае потребуется приведение в соответствие этих двух документов, поскольку имеющиеся их редакции пока содержат ряд противоречий.
В случае одобрения рассматриваемого законопроекта о поправках в Закон № 149-ФЗ принятый на его основе закон вступит в силу через полгода после его официального опубликования. Таким образом, у законодателя с момента принятия поправок и до начала действия новых законоположений будет время исправить все неточности и восполнить законодательные пробелы.
1 С текстом законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в части формирования национальной системы управления данными» и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 04/13/04-21/00115660).