Для чего учреждалось земское самоуправление
Земская реформа 1864 года
Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.
1 января 1984 года были проведена Земская реформа, которая стала одной из главных либеральных реформ Александра 2. Реформа вошла в историю под названием «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и определяла систему местного самоуправления на местах.
Предпосылки реформы
В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.
Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.
В целом же можно выделить следующие причины проведения реформы 1 января 1864 года:
Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.
Суть реформы
1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства.
Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.
| Курия | Получали избирательные права |
|---|---|
| Земледельческая | При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей. |
| Крестьянская | На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы. На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств. На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств. Все шло поэтапно. |
| Городская | Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей ( в остальных городах). |
Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.
Земское самоуправление
Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.
Волостное (местное) самоуправление
Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.
Функции земств
Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:
Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору. Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.
Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).
Реализация реформы
Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:
Земское самоуправление
— форма организации местного самоуправления в Российской империи, сложившаяся во 2-й половине XIX в. в период буржуазных реформ. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России.
Земским органам поручалось общее управление хозяйственными делами. К ним относились: а) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; б) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, др. сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; в) меры обеспечения продовольствием; г) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей; д) попечение о развитии местной торговли и промышленности; е) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; ж) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; з) расклад тех гос-ных денежных сборов, «разверстание» которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; и) назначение, раскладка, взимание и расходование (на основании Устава о земских повинностях) местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.
Земские учреждения на основании общих гражданских законов могли приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий эти органы были самостоятельны; случаи, когда их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов, были ограничены законом.
Основанная на новых Положениях 1890 г. и 1892 г., система земского и городского самоуправления выглядела следующим образом.
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Губернское земское собрание состояло из гласных, численность которых колебалась от 29 до 62 человек. Председателем являлся губернский предводитель дворянства, если царь не назначал председателем иное лицо. В состав губернского земского собрания входили также лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий гос-ным имуществом и др.). Собрание созывалось 1 раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продлить срок сессии, давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний.
Губернская земская управа состояла из председателя и 2 членов (с разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до 6), избираемых губернским земских собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях. Председателем управы могло быть избрано только лицо, имевшее право поступления на гос-ную службу, т.е. по общему правилу, только дворянин или лицо с высшим образованием. Земским собранием из гласных и лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии по отдельным вопросам управления, отнесенным к ведению земства.
Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления гос-ных имуществ, городского головы уездного города и др.). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась 10 дней, но губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездной земской управы был тот же, что и земской губернской управы.
Земские органы получили право облагать население денежным сборами (с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям), устанавливать отдельные натуральные повинности (по содержанию дорог, препровождению арестантов, обеспечению квартирами уездной полиции и др.).
Роль земств в дореволюционной России
Не вписываются они в монархические взгляды, так как их роль – именно ослабление самодержавной монархии. Не укладываются они и во взгляды республиканские – признавая земства, приходится принять, что ростки этой самой демократии были еще и при царе-батюшке.
И все же их роль была огромной, а многие привычные нам в России вещи внедрили именно они.
Родились земства еще при Александре Освободителе и имели глубоко исторические корни – еще Елена Глинская пыталась ввести институт выборных губных старост, а ее сын Иван, известный всем под прозвищем Грозный, разделил страну на уезды, в которых начали избирать губных старост и губных целовальников им в помощь.
Подчинялось местное самоуправление тогда Разбойному приказу. Александр же, по сути, модифицировал древний институт, упразднённый Петром Великим, и подчинил его МВД.
Реально работать земства начали в 1867 году, и были они двухуровневыми – губернские и уездные. В земство входили земская управа (постоянно действующая) и земское собрание (очередное – один раз в год, внеочередные – по потребности). В ведении земств не находились города, где были свои городские думы.
Депутатов избирали на три года: от землевладельцев, торговцев, промышленников и крестьян, возглавлял собрание местный предводитель дворянства.
Финансирование шло за счет земского сбора – специального налога на жителей данного региона, вызывавшем, кстати говоря, немалое недовольство у крестьян, которые попросту не понимали, зачем платить за врача, если ты здоров, и уж тем более за школы и дороги с мостами? Тем не менее земства сразу активно включились в работу и добились, в общем-то, хороших результатов, несмотря (или даже благодаря) на нюансы избирательной системы.
Дело в том, что в собраниях крестьяне были меньшинством, а большинство все-таки составляли купцы и промышленники. В целом делу это шло на пользу, потому как именно эти слои общества были заинтересованы в то время в развитии страны, а главное – умели обращаться с деньгами. Повестки дня всех земств, в общем-то, однотипны, и для примера взяты журналы уездного Брянского и губернского Екатеринославского земств за 1901 год.
Первый вопрос любого уездного собрания в те времена – деньги. Вернее – земский сбор, а еще точнее – недоимки, сложение сбора и бюджет.
Несмотря на постоянно действующую управу, откровенной глупости хватало и тогда. Так, встречаются прошения снять сбор с предприятий, которые были закрыты за год-два до текущего. Привычными были и споры об оценке земли и имущества. В те времена, ручного счета и ручного же письма, переоценка имущества – удовольствие дорогое и небыстрое, чем налогоплательщики активно и пользовались, инфляция была и в XIX веке, имущество дорожало, а рост налога запаздывал. А в целом – денег уезду не хватало хронически, чему лишнее свидетельство – споры вокруг каждого рубля расходов, включая такие «весомые», как очистка сортиров в земской избе-тюрьме или рубль прибавки сторожу.
Второй пункт обычно – дороги.
Вечная беда Руси, которую земства пытались решать, исходя из скромных своих возможностей. Частенько читаешь в журналах: мост не строить – недалеко, в каких то пяти-десяти верстах уже есть. А ремонт дорог так и вовсе похож на поиск крайнего, ибо денег нехватка была просто хроническая. Тем не менее строились, пусть меньше, чем надо, и не того качества, но все-таки. Опять же, играло свою роль происхождение гласных земств из купцов и промышленников – бизнес того времени был заинтересован в путях сообщения.
Третий вопрос – образование.
Здесь было все очень даже печально. Нет, земства старались, дебаты вокруг школ велись не меньшие, чем вокруг дорог, но особенности финансирования… Крестьяне выделяли помещение и дрова, помимо того, оплачивали часть расходов, земство же отвечало за ремонт, закупку учебных материалов и наем учителей.
В итоге нормально образование развивалось в тех поселках, где были промышленные предприятия – и их владельцы, и мастеровые понимали его значение. В деревнях же крестьяне боролись со школой как могли, видя в этом лишь дополнительные проблемы и расходы. Частично помогали делу чиновники – окончившим земскую школу были положены льготы по призыву.
Аналогично и здравоохранение.
Врач в России дореволюционной был человеком зажиточным и уважаемым, но их было крайне мало, на 200-тысячный уезд вполне могло приходиться 4–5 врачей в самых крупных населенных пунктах, остальные обходились фельдшерами, но далеко не везде. Нередки были ситуации, когда население жаловалось – до фельдшера 10–15 км, а до врача. Формально врачам оплачивали лошадей и коляску, но если единственный специалист поедет по вызову, остальные больные будут два дня ждать.
Еще один пункт расходов – общественное призрение.
Это дома престарелых, клиники для душевнобольных и прочие заведения такого рода. С этим делом было откровенно туго – проблема упиралась в помещения, аренда которых была очень дорога. Точно в это же упиралась ветеринария, агрономия, вакцинация. С таких доходов не разгуляешься.
Ну и прошения людей – в основном на обучение детей, пособия по старости и болезни.
Работающим в земской сфере, как правило, помогали, но в пределах возможного и не без выгоды. Скажем, пособие на обучение будущих учителей и фельдшеров давали, а вот помощь на обучение неинтересным земству профессиям – нет. По старости и болезни старались помогать, но. Опять же – деньги, а пенсионной системы не было как таковой.
Губерния
На уровне земств губернских дела были крупнее и серьезнее, но в целом проблемы и цели были такими же. И главная проблема та же – деньги. Хотя это и не отменяло стараний сделать все возможное и невозможное для развития регионов.
Именно губернские земства внедряли обязательное страхование от пожаров, они же занимались санитарным благополучием губерний, а значит – борьбой с тифом и холерой, на них ложилась обязанность по организации и планировании железных дорог.
Забота об инвалидах и даже планирование новых городов. Были обязанности и забавные, с точки зрения сегодняшнего дня. Так, в Екатеринославской губернии ввели сусликовую повинность по истреблению данных зверьков-вредителей.
Ну и ходатайства – от открытия базаров до постройки школ.
Объем работы колоссальный.
Государство
Польза земств была несомненной, но при этом государство Российское им не доверяло и не давало в руки серьезных рычагов.
Даже проведение собрания было возможно только с разрешения губернатора, возглавлять земства могли только дворяне, расходование средств строго регламентировалось. То же образование жестко контролировали на предмет вольнодумства. Отдельно регламентировались отношения с Церковью, которая на всех собраниях имела своего представителя с правом голоса и тоже была своего рода контролером.
Нельзя отрицать – земства сделали для России очень много. Но проблема была в том, что потенциально, при развязанных руках и наличии финансирования, они были способны на гораздо большее.
Например, могли внедрить всеобщее образование, о котором говорили и мечтали гласные, но на которое не было денег, потому как крестьяне не тянули, и специалистов, потому как учительские семинарии были платными. Аналогично и медицина, и новые агротехнологии, и ветеринария. Земства пытались работать везде, но были загнаны в узкие рамки бюрократической машины и ограничены в каждом шаге.
Не зря земства не боролись с революцией первой, а многие земцы участвовали во второй – энергию талантливых и неравнодушных людей использовали вхолостую, упустив шанс изменить историю России XX века.
В целом же земства – пример того, что наш народ вполне способен к эффективному самоуправлению, если государство не создает помех.
Земская модель самоуправления в России
Важнейшим этапом реформ местного самоуправления стала реформа 1861 г. В её положении было указано, что волостное управление отныне составляют волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. В состав самоуправления входили сельский староста и сельский сход. Должности крестьянского самоуправления замещались на три года.
Земская реформа 1864 г.
Сельский сход решал вопросы, которые касались пользования общинной землёй, общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, а также занимались раскладкой казённых податей, денежных сборов и т.п. У сельского старосты были большие полномочия в отношении общественных дел в пределах компетенции сельского самоуправления. Более того, он имел полномочия и по административно-полицейским делам. Сюда включались охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В случае, если сельский староста отсутствовал, то все решения, принятые без него, не имели никакой законной силы.
Для контроля крестьянского самоуправления были созданы должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. Об этом говорилось в «Положении о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». Должности мировых посредников занимали местные потомственные дворяне-помещики, которые несли ответственность за определённые имущественные условия. Одновременно с тем мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, которые имели возможность влиять на результаты выборов гласных из крестьян.
Стоит отметить, что волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Ключевой преградой служило сохранение сословного принципа формирования местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жёстким контролем местных учреждений по крестьянским делам, которые в большинстве своём состояли из помещиков и состояли под контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых замещали должности по крестьянскому управлению.
В результате проведения реформы крестьяне были в большей массе недовольны собственным положением. Это, в свою очередь, стало причиной всплеска политической и общественной активности населения и привело к развёртыванию борьбы на всех уровнях государственной власти, в том числе правительство и императорский двор.
Последствием таких действий стало то, что император Александр II был вынужден в 1864 г. Принять в противовес ещё одно «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое уже в 1867 г. Охватило своим действием 34 губернии европейской России.
Этот момент стал точкой отправления для земской модели местного самоуправления.
Все ведомства и службы, которые занимались до 1864 г. Делами земских повинностей, общественного призрения, народным продовольствием и т.п. были упразднены. Дворянское самоуправление больше не занималось делами, которые относились бы к местному хозяйству губерний и уездов.
Система земских учреждений, которая была создана заново, включала в себя:
Выборы в земские учреждения могли проводиться на трёх избирательных земских съездах от трёх избирательных курий:
Для сельской курии было характерно отсутствие имущественного ценза, но при этом существовала система трёхступенчатых выборов. Происходили они по принципу того, что крестьяне, собирались на волостной сход, назначали своих выборщиков и отправляли их на уездное собрание. Это уездное собрание было уполномочено проводить выборы земских гласных.
Избирательные съезды наделялись правами один раз в три года выбирать состав земских собраний. Заседание земских собраний проходило не менее одного раза в год. Роль председателя земского собрания отводилась предводителю дворянства. В полномочия уездных земских собраний входило решение таких вопросов:
Исключительными компетенциями земских учреждений были такие:
Положение 1864 г. не содержало конкретного устава функций земств. Главная задача, которая стояла перед ними было наведение порядка в выполнении земских повинностей. Список возможных, но не всегда обязательных занятий земств, согласно тексту положения, выглядел так:
Говоря об общих губернских повинностях, стоит отметить, что в ведении земских учреждений находились следующие функции:
Важно отметить тот факт, что к участию земства в образовании и здравоохранении допустили только с хозяйственной стороны, иными словами земства имели право ассигновать установленные суммы на дело народного образования и здоровья, но не могли распоряжаться данными средствами.
По право сказать, даже в таким маленьких пределах, земства не использовали свои права на свободу и самостоятельность. По большому счёту практически все постановления, заключения займов, проекты смет и т.п. требовалось утвердить у губернатора или министра внутренних дел. Любое постановление могло быть опротестовано.
Кроме этого, закон 1864 г. серьёзно ограничил полномочия исполнительной власти.
Для того, чтобы взыскать сборы, необходимые земству, нужно было обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, но, к сожалению, это не было гарантом проведение в жизнь земских распоряжений.
В распоряжении земств были весьма незначительные суммы. К ключевым источникам доходов относились права облагать земских налогоплательщиков всё новыми и новыми налогами. Даже несмотря на то, что земства действовали в интересах населения, они были вынуждены прибегать к увеличению налогов и их видов. Но стоит отметить, что и в этой сфере их действия также были ограничены.
Земские управы представляли собой исполнительные органы земств. Их состав складывался из тех, кого избирали на первом заседании земского собрания нового созыва. В свою очередь, губернская управа могла быть избрана на срок три года. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел. Уездная управа складывалась из председателя и ещё двух лиц, которые входили в состав земства. Председателя уездной управы обязательно утверждал губернатор.
Управы были обязаны выполнять распоряжения земских собраний. А также:
Одним из главных принципов деятельности управ предусматривал публичный контроль. Согласно тексту Положения 1864 г., все сметы, раскладки, отчёты управ и даже результаты ревизий должны были представляться на всеобщее обозрений в «Губернских ведомостях».
Стоит отметить, что в 1867 г. приняли закон, согласно которому были запрещены все сношения между земствами разных губерний, а вскоре даже по общим делам управления. Постановление гласило, что отчёты земских управ могут быть напечатаны только с позволения губернатора. Таким образом, можно говорить о том, что местное население в большей степени потеряло возможность контролировать деятельность земских учреждений. Конечно, это негативным образом сказалось на эффективности их деятельности.
Иногда наблюдались ситуации, в которых новые пришедшие на должности гласных даже не могли ознакомиться с результатами деятельности своих предшественников.
Реформа не была в состоянии создать низшее звено самоуправления, которое могло служить бы дополнением в системе земских учреждений – волостного земства. Тот факт, что полностью отсутствовали достаточные средства для формирования счёта обложения местного населения, говорил о том, что наблюдалась острая необходимость создания собственного исполнительного аппарата. Зависимость земств от правительственных органов была очень высока.
Даже несмотря на все недостатки, которые характерны земствам, им удалось сыграть свою важную роль в развитии местного хозяйства, средств связи, здравоохранении и народного просвещения. В общей массе, органы городского самоуправления были наделены широкой самостоятельностью в области ведения городского хозяйства и в решении вопросов на местном уровне.
Результаты реформы городского управления
Говоря о результатах земской реформы, необходимо учитывать тот факт, что более эффективной она была в городской среде, нежели в сельской местности. Чуть позднее, уже в 1870 г. в городах смогла установиться рациональная структура городского управления. Важно, что распорядительные функции получила городская дума. Управа стала исполнительным органом. А деятельность управы контролировала дума, которая полагалась на соответствующую инструкцию. Все члены управы выбирались думой, и, что крайне важно, они не утверждались дополнительно на разных уровнях. К тому же их могли отстранять от занимаемых должностей постановлением и далее дела передавались в суд. Дума избирала и городского главу. Но утверждался он, опираясь на ранг города, либо губернатором, либо министров внутренних дел.
Городской глава чаще всего одновременно был ещё и председателем думы.
В таблице ниже приводится пример того, как росла активность земств с 1910 по 1915 гг., а также структура их расходов.
| Виды расходов | Тыс. руб. | % |
| Участие в расходах правительственных учреждений | 15 130 | 4,4 |
| Содержание земского управления | 23 482 | 6,9 |
| Арестные помещения | 1815 | 0,4 |
| Дорожное дело | 23 663 | 6,9 |
| Народное образование | 93 034 | 27,1 |
| Общественное призрение | 8 128 | 2,4 |
| Медицина | 82 835 | 24,2 |
| Ветеринария | 9 920 | 2,9 |
| Экономические мероприятия | 24 087 | 7,0 |
| Прочие расходы | 60 227 | 17,8 |
| Всего | 342 816 | 100,0 |
Земская модель местного самоуправления имела свои характерны черты. Они таковы:
Заключительный период истории земств в России связан с их ликвидацией. Осенью 1917 г. серьёзное воздействие на них оказывали параллельные органы местной власти – Советы рабочих, солдатский и крестьянских депутатов. Таким образом это стало причиной возникшего кризиса власти – двоевластие Советов и Временного правительства, комиссарами которого по большей части были земские деятели. Ликвидировать губернские, уездные и волостные собрания стали сразу после победы в вооружённом восстании в Петрограде. А после III Всероссийского съезда Советов этот процесс стал необратим. Полностью земства были ликвидированы в середине 1918 г.
Земское о городское управления полностью отвечали всем требованиям времени и законам самоуправления.
Хозяйственная самостоятельность земских учреждений не имеет аналогов во всём мире.
Земская система самоуправления уникальна по своей сути не только в России, но и во всём мире.