Для чего необходимы государственные и муниципальные финансы
Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов
3.1. Общее понятие о государственных финансах и их роль в социально-экономическом развитии страны
Государственные финансы традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.
Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом существенную роль играют внебюджетные фонды.
Финансовые ресурсы сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к другим секторам.
До последнего времени финансы рассматривались в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.
В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государственных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001 г.
Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.
Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.
Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-экономическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подходов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребовалось:
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации» [1]. Основные направления реформы были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».
Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Исходя из этого в 2005-2006 гг. проводятся эксперименты, не требующие внесения изменений в бюджетное законодательство.
Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, начиная с бюджета на 2007 г.
Формирование государственных финансов во всех странах за прошедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об исполнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государственных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.
Роль государственных финансов в социально-экономическом развитии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов государственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, экономического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социальное развитие, являются:
Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Собирая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.
Одной из важнейших задач государства является разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми являются системы страхования европейского типа.
Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государственного управления выступают в роли крупнейших (15-25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.
Место и роль государственных финансов в экономической жизни определяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расходования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.
Важнейшим направлением государственного воздействия на экономику посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государственных расходов.
Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам.
Благоприятное воздействие государственных финансов на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных задач государственных финансов.
Выполняемые государством функции и экономическая политика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании социальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое, и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.
Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.
Проблема соответствия роли государства его экономическому и финансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанностей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.
Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.
Государственные финансы обслуживают государство как систему организации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для исполнения. В политическом отношении государственные финансы являются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций государственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных финансовых фондов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирования и утверждения финансовых планов в соответствии со своими стратегическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.
Муниципальные и государственные финансы
Государственные и муниципальные финансы составляют основу хозяйства любой страны. Они определяются в качестве комплекса денежных взаимоотношений, возникающих в реальном обороте средств между соответствующими органами власти и прочими субъектами. Рассмотрим далее, как осуществляется государственное регулирование финансов. 
Общая информация
Управление государственными финансами позволяет обеспечивать использование централизованных средств для погашения внутренних и внешних расходных обязательств страны. Наличие этого комплекса способствует планомерному расширению всех отраслей хозяйствования.
Государственные и муниципальные финансы, кроме прочего, обеспечивают достаточность и стабильность социальных гарантий, устойчивость денежного оборота, а также платежеспособность страны как самостоятельного заемщика. Внутри этого комплекса существует огромное многообразие типов бюджетных отношений, состоящих из различных звеньев. Эти взаимодействия постоянно усложняются вследствие расширения сферы услуг, глобализации денежного рынка, повышения стабилизирующей роли власти в хозяйственной области.
Структура государственных финансов
Этот комплекс сегодня считается одним из наиболее динамичных секторов. Система государственных финансов включает в себя Федеральный, региональный и местный бюджеты. В рамках этого института решается множество вопросов. Одной из наиболее актуальных задач выступает поиск оптимальных методов и направлений, в которых могут использоваться государственные финансы. Экономика страны только тогда выходит на принципиально новый, более совершенный уровень, когда осуществляется грамотное планирование распределения имеющегося денежного фонда. В этой связи особое значение имеет исследование закономерностей бюджетного сектора, тенденций его расширения. Такой подход обеспечивает объективный взгляд на формирование государственных финансов.
Важность изучения
Исследование закономерностей, по которым реализуются функции государственных финансов, позволяет максимально полно овладеть необходимой культурой мышления в области бюджетных отношений. Вместе с этим наличие знаний дает возможность качественно проводить анализ социально значимых процессов и проблем, существующих в стране, с высокой долей вероятности прогнозировать возможные и приоритетные направления использования средств.
Изучение закономерностей позволяет четко формулировать цели государственных финансов и находить наиболее оптимальные пути их достижения. Для каждого гражданина, выступающего в качестве получателя бюджетных средств, такие знания позволят наиболее четко осознавать собственные обязанности и права, определять степень ответственности для каждого бюджетного уровня. Это особенно важно в вопросе умения пользоваться основными формами государственного обеспечения, предусмотренными законодательством. 
Инструменты воздействия
Развитие государственных финансов, их стабильность обеспечиваются посредством использования определенных координирующих методов. В частности, осуществляется распределение и перераспределения средств между действующими бюджетными звеньями. Различные формы государственных финансов образуются в результате взаимодействия различных институтов власти и граждан. Воздействие на денежные средства осуществляется опосредованно. Например, государство влияет на бизнес посредством установления налоговой политики, координации рынка, образования амортизационного фонда, обеспечение господдержки предприятий с помощью субсидий и так далее. Таким образом, система государственных финансов не находится под непосредственным влиянием власти. Правительство воздействует через денежный фонд на хозяйственный и социальный сектор посредством планирования и реализации бюджетной политики.
Зависимость комплекса от остальных секторов
Сфера государственных финансов находится под непосредственным влиянием преобразований, имеющих место в тех или иных звеньях денежного оборота. В первую очередь, это касается взаимосвязей между средствами макро- и микроуровня. К первым относят муниципальный и государственный бюджетные фонды. Они основываются на денежном потенциале действующих в стране предприятий. Средства используются для реализации общих задач по усовершенствованию хозяйственного сектора. В этой связи необходима оптимальная организация государственных финансов. Метод, посредством которого решается этот вопрос, отражает качественную определенность средств.
Основные принципы
Они выступают в качестве важного методологического фактора в вопросах координирования и использования муниципальных и государственных финансов. Существующие принципы позволяют определить направления влияния средств на становление всех хозяйственных секторов, установить критерии деятельности внутри них. Следует выделить 2 основных принципа, на основании которых реализуются функции государственных финансов:
Суть администрирования
Для того чтобы государственные финансы РФ находились в стабильном состоянии, используется набор определенных стимулов и санкций, обеспечивающих быстрое и эффективное решение поставленных задач. Администрирование денежными ресурсами осуществляется посредством принятия бюджетного законодательства, утверждения статей расходов и доходов федеральных и региональных средств, составления отчета по их исполнению, отмены либо введения отдельных сборов и налогов, установления предельной величины госдолга и так далее.
В качестве объекта выступают государственные финансы либо комплекс денежных взаимодействий. Субъектами администрирования являются уполномоченные службы, институты, отделы, инспекции и прочие. Суть управления отражается в финансовой политике государства. Она представляет собой комплекс методологических принципов, практических методов использования. Администрирование обеспечивает денежную независимость и устойчивость. Они, в свою очередь, проявляются в стабильности рубля, уменьшении внутренних и внешних долгов и сочетании общественных и государственных интересов.
Основные элементы
Государственные финансы координируются посредством использования нескольких элементов. В частности к ним относят:
Субъекты, осуществляющие администрирование
На макроэкономическом уровне направления, в которых распределяются государственные финансы, контролируются различными институтами власти. Они уполномочены на Федеральном уровне вести соответствующую деятельность. К таким институтам следует относить: непосредственно органы госвласти и территориального самоуправления, а также иных участников бюджетного оборота, в компетенцию которых входит решение указанных задач.
Прогнозирование
Этот процесс предусматривает исследование состояния, в котором находятся государственные финансы в отчетном периоде, установление объема мобилизации бюджетных средств, направлений использования и источников, обоснование показателей разработанных планов. Прогнозирование достаточно широко используется на всех уровнях, выступая в качестве инструмента научного предвидения, получения дополнительных сведений, вариантного анализа.
В этой связи оно способствует разработке финансовой концепции по развитию государства либо конкретного субъекта хозяйствования. Прогнозы позволяют уполномоченным органам определить несколько возможных вариантов совершенствования комплекса, предусмотреть методы реализации бюджетной политики. В финансовом прогнозировании традиционно используются экономические модели. Они могут с определенной степенью вероятности иллюстрировать динамику показателей с учетом разных факторов, которые могут воздействовать на денежный оборот.
Планирование
Оно выполняется на основе показателей, полученных в процессе прогнозирования. Планирование необходимо для научного обоснования перемещения денежных ресурсов и изменения соответствующих бюджетных отношений в определенном (заданном) периоде. На этом этапе достигается сбалансированное и пропорциональное развитие и деятельность хозяйственных субъектов. В ходе планирования осуществляется анализ денежного состояния, определяются возможности увеличения объема бюджетных ресурсов, а также направления наиболее эффективного их внедрения. В качестве информационной основы на этом этапе выступают данные, присутствующие в оперативной, статистической и бухгалтерской отчетности. Сведения в указанных документах должны отражаться в полном объеме и быть достоверными.
Оптимизация
Этап оперативного управления предусматривает разработку комплекса мероприятий, направленных на достижение максимально возможных финансовых результатов при минимальных расходах. На этом этапе учитывается анализ текущей ситуации в бюджетном секторе и соответствующее перераспределение средств.
В ходе оперативного управления государственными финансами таким образом достигается стабильность хозяйства страны и субъектов, задействованных в нем. На данной стадии, в частности, решаются задачи по обеспечению денежной поддержки населения. Кроме этого, проводится ликвидации и предупреждение кризисных явлений в ходе хозяйственной деятельности и минимизируются последствия, осуществляется маневрирование средствами для реализации бюджетных показателей на всех уровнях системы в рамках складывающихся условий.
Стратегическое координирование
Это один из способов управления финансами. Стратегическое координирование входит в полномочия высших исполнительных и законодательных органов. Данный процесс предусматривает:
Научный подход
В процессе оперативного и стратегического координирования финансов необходимо соблюдать системность при принятии административных решений. Она основывается на научном подходе обоснования методики планирования и прогнозирования, выработки методов и приемов контроля, соответствующих существующим рыночным условиям хозяйственной деятельности.
Такая стратегия позволяет создавать новые регулирующие механизмы, выявлять бесперспективность одних направлений и преимущества других, выработать дополнительные предпосылки к усовершенствованию бюджетных инструментов.
Научная основа для разработки и внедрения конкретных мер особенно важна в рамках рыночной экономики, где деятельность субъектов хозяйствования находится под воздействием жесткой конкуренции, а ее функционирование характеризуется стихийностью. Такая стратегия способствует обеспечению благосостояния населения, стабильной поддержки организаций и хозяйственных секторов. Она позволяет предупредить либо сгладить последствия кризисных явлений. 
Правовые основы
Успешное проведение финансовой политики, эффективная реализация бюджетного и административного механизма во многом зависят от нормативного оформления бюджетных отношений. В связи с тем что страна перешла на рыночные условия хозяйствования, роль права в области денежных взаимодействий существенно возросла.
На государственные финансы значительное влияние оказали и создание федеративных взаимоотношений между органами власти, и кардинальное изменение административного аппарата. Это способствует возникновению предпосылок для разработки нового бюджетного законодательства и принятия соответствующих современности юридических норм. Такие мероприятия обеспечивают наиболее эффективное управление финансами хозяйственных субъектов и госорганов, защиту интересов участников денежного оборота и жесткую дисциплину.
Особенности юридического контроля
В ходе применения норм при управлении финансами отмечается их императивность. Это иллюстрирует практическую деятельность власти по координированию бюджетных отношений. Такая активность государства лишает хозяйственные субъекты возможности приобретать финансовые права по своему желанию и усмотрению, определять их содержание и самостоятельную реализацию.
Бюджетное законодательство тесно связано с Административным и Гражданским кодексами. В этой связи мнение о том, что финансовое право осуществляет регулирование всех денежных отношений, неверно. Бюджетное законодательство выступает в качестве комплекса юридических норм и предписаний, направленных на контроль отношений, которые появляются при образовании, распределении и использовании средств денежного фонда страны.
Классификация норм
Финансовые правовые акты, применяемые в ходе координирования бюджетной сферы, отличаются многообразием. Они классифицируются по:
Специфика законодательства
Основы финансового управления закладываются в Конституции. Она определяет федеративное устройство, в соответствии с чем в налоговой и бюджетной областях выделяется три уровня. Кроме этого, Конституция устанавливает сферу влияния Президента, федеральных представительных и исполнительных органов, а также местного самоуправления в финансовом процессе.
Нормы бюджетного законодательства координируют отношения, возникающие в процессе денежного оборота. К ним, кроме прочего, относят формирование доходов и затрат имеющихся государственных средств. Положения законодательства также координируют межбюджетные отношения, применение наказаний за нарушения предписаний, а также непосредственное осуществление денежного оборота внутри страны. Налоговые нормы регулируют взаимодействия, возникающие в процессе установления и взимания сборов и налогов. В ведение законодательства также входит координация отношений в области контроля и ответственности за несоблюдение бюджетной дисциплины.
Законы и подзаконные акты
Система государственных и региональных финансов основывается на решениях и нормах, принятых представительными органами, уполномоченными на координирование бюджетного сектора на территории России либо отдельного субъекта страны. Отдельное значение в вопросе контроля денежного оборота имеют Указы Президента, правительственные постановления, ведомственные акты – письма, инструкции, разъяснения, приказы федеральных агентств и служб, исполнительных инстанций регионального уровня, а также местной власти.
Последние играют существенную роль в вопросе контроля над оборотом муниципальных и государственных финансов. Они позволяют на правовом основании координировать бюджетные отношения в разных хозяйственных секторах, между получателями и распорядителями средств.
При этом следует отметить, что юридическое регулирование распространяется абсолютно на все элементы процесса администрирования финансовой отрасли – от планирования и прогнозирования источников образования бюджетных средств до контроля над реализацией принятых расходно-доходных статей и порядком проведения надзора за деятельностью исполнительных органов. Качество действующих законов и подзаконных актов определяет результативность координирующей активности власти в целом. Ввиду несомненной важности этого вопроса задачам правового регулирования финансового сектора Правительство уделяет особое внимание.